Lottizzazione abusiva materiale: necessario che la non esiguità delle opere realizzate determini un incremento del carico insediativo suscettibile di pregiudicare l’attività programmatoria del Comune

Per la configurazione della lottizzazione abusiva materiale è necessario che la non esiguità delle opere realizzate determini un incremento del carico insediativo suscettibile di pregiudicare l’attività programmatoria del Comune e tale da ledere il bene giuridico tutelato dal ‘Testo unico sull’edilizia’. Di conseguenza, si esclude, sul piano oggettivo, la sussistenza di una lottizzazione abusiva materiale qualora concorrano le seguenti circostanze: l’insussistenza di un complesso insediativo unitario, per l’emersione di un modesto numero di edifici sparsi su una vasta area, ciascuno assistito da regolari titoli edilizi e pienamente compatibile con gli indici di zona; la modesta entità, la previa autorizzazione e la conformità alla destinazione del fondo delle opere di urbanizzazione contestate, che le rende inidonee a trasformare la zona in un insediamento urbanizzato.
Questi i punti fermi fissati dai giudici (sentenza numero 1404 del 14 maggio 2026 del Tar Sicilia) alla luce del contenzioso sorto in quel di Carini a seguito del provvedimento con cui il Comune ha disposto la sospensione dei lavori e il divieto di disporre dei suoli e delle opere con atti tra vivi, ritenendo sussistente una ipotesi di lottizzazione abusiva con riferimento ad alcuni immobili costruiti sui fondi agricoli di proprietà di alcuni privati.
In generale, ragionando sugli elementi costitutivi della lottizzazione abusiva, la normativa sancisce che si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione, nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio.
Ferma restando, poi, l’applicazione delle sanzioni penali previste, nel caso in cui il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale accerti l’effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione, con ordinanza da notificare ai proprietari delle aree ed agli altri soggetti previsti (ossia il titolare del permesso di costruire, il committente e

il costruttore, e, ove del caso, il direttore dei lavori) ne dispone la sospensione. E tale provvedimento comporta l’immediata interruzione delle opere in corso ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con atti tra vivi, e deve essere trascritto a tal fine nei registri immobiliari. Trascorsi novanta giorni, ove non intervenga la revoca del provvedimento, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del Comune, il cui dirigente o responsabile del competente ufficio deve provvedere alla demolizione delle opere.
In sostanza, l’ordinamento contempla due ipotesi fenomeniche di lottizzazione abusiva che possono verificarsi in modo separato o anche congiuntamente: l’una cosiddetta ‘materiale’ o ‘sostanziale’, posta in essere con l’esecuzione di opere in aree di regola non adeguatamente urbanizzate che determinino una trasformazione edilizia ovvero urbanistica del territorio in violazione degli strumenti urbanistici vigenti o adottati o comunque di leggi statali o regionali; l’altra, cosiddetta ‘cartolare’ (definita peraltro correntemente anche come ‘giuridica’ o ‘negoziale’), che si realizza mediante il compimento di atti di disposizione tra vivi comportanti il frazionamento dei terreni in modo tale da determinarne in maniera inequivocabile la destinazione d’uso a scopo di edificazione contra legem.
Con riferimento specifico alla lottizzazione ‘cartolare’ è stato ripetutamente affermato che la fattispecie è ravvisabile allorquando la trasformazione del suolo è predisposta mediante il frazionamento e la vendita – ovvero mediante atti negoziali equivalenti – del terreno frazionato in lotti, i quali, per le loro oggettive caratteristiche – con riguardo soprattutto alla dimensione correlata alla natura dei terreni ed alla destinazione degli appezzamenti considerata sulla base degli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o l’eventuale previsione di opere di urbanizzazione – rivelino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio degli atti adottati dalle parti.
Ai fini dell’accertamento della sussistenza di una lottizzazione abusiva ‘cartolare’ non è peraltro sufficiente il mero riscontro del frazionamento del terreno collegato a plurime vendite, ma è richiesta anche l’acquisizione di un sufficiente quadro indiziario dal quale sia oggettivamente possibile desumere, in maniera non equivoca, la destinazione a scopo di edificazione perseguito mediante gli atti posti in essere dalle parti.
Per quanto attiene alle ipotesi di lottizzazione ‘materiale’ è stato rimarcato che, ai fini della configurabilità di una lottizzazione abusiva, gli interventi realizzati devono risultare globalmente apprezzabili in termini di trasformazione urbanistico- edilizia del territorio, di aggravio del relativo carico insediativo e, soprattutto, di pregiudizio per la potestà programmatoria attribuita all’amministrazione. Ne discende che la lottizzazione abusiva deve essere apprezzata non secondo un approccio atomistico che guarda alla singola particella, ma nel suo complesso, in rapporto all’intera vicenda della proprietà originaria frazionata in modo illegittimo.
Le opere medesime devono essere quindi valutate con riguardo alla complessiva ratio normativa, il cui bene giuridico tutelato risiede nella necessità di salvaguardare la potestà programmatoria delle amministrazioni titolari delle funzioni di pianificazione del territorio, nonché le connesse attribuzioni di controllo sull’ordinato svolgersi delle attività urbanistico-edilizie, ossia, più in generale, del corretto uso del territorio e della sostenibilità dell’espansione delle aree edificate in rapporto agli standard apprestabili.
Ciò premesso, tornando al caso in esame, il provvedimento dal Comune dà conto di una pluralità di elementi di fatto dai quali si pretende di desumere la sussistenza di una lottizzazione abusiva ‘mista’, ossia con profili tanto materiali quanto cartolari.
In particolare, il Comune ha evidenziato che nell’area in esame si sarebbe formato negli anni un vero e proprio insediamento residenziale non autorizzato su terreni agricoli, attraverso: la divisione ereditaria di lotti di terreno e successive cessioni a titolo oneroso degli stessi lotti a due società immobiliari e, da queste, a terzi acquirenti; la trasformazione edilizia di un’area di circa trentamila metri quadrati mediante la costruzione di quattro edifici; la presenza di opere edilizie e infrastrutturali (prolungamento di una stradella interpoderale e allaccio fognario a servizio delle abitazioni); la destinazione urbanistica agricola dell’area incompatibile con insediamenti residenziali diffusi.
In sintesi, l’operazione qualificata dal Comune come lottizzazione abusiva non si è esaurita in una semplice divisione ereditaria (circostanza che in sé considerata non potrebbe assurgere a indice sintomatico di una lottizzazione abusiva giusta), ma si è sviluppata ulteriormente mediante la vendita dei lotti frazionati a società immobiliari che hanno realizzato villette familiari in zona agricola destinate alla successiva vendita a terzi.
A questo proposito, la divisione ereditaria in quanto tale non integra un’ipotesi di lottizzazione abusiva ed è sottratta, pertanto, all’obbligo di allegazione del certificato di destinazione urbanistica. Diversa ipotesi, invece, è quella della vendita, effettuata in un arco temporale assai prossimo, di lotti individuati a seguito di divisione ereditaria e palesemente destinati a scopo edificatorio.
Tuttavia, sotto il profilo materiale, l’esiguità delle opere realizzate (quattro villette e modeste opere di urbanizzazione) non determina un incremento del carico insediativo suscettibile di pregiudicare l’attività programmatoria del Comune e da ledere il bene giuridico tutelato dalla normativa
Vale, nel caso specifico, ad escludere sul piano obiettivo l’esistenza di una lottizzazione abusiva il concorso di due elementi significativi, di seguito enucleati: non appare sussistere alcun complesso insediativo unitario, essendo emersi soltanto quattro edifici sparsi su un’area di circa trentamila metri quadrati, ciascuno assistito da regolari titoli edilizi e pienamente compatibile con gli indici agricoli; le opere di urbanizzazione contestate (stradella interpoderale, allaccio fognario) risultano minime, autorizzate dal Comune e connaturali alla destinazione agricola del fondo, sicché non paiono idonee a trasformare la zona in un insediamento urbanizzato.
Tali considerazioni sono corrette, secondo i giudici, anche perché, alla luce della normativa, affinché si abbia lottizzazione abusiva è necessario, dal punto di vista materiale, che vengano iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adattati e, sotto il profilo cartolare, che la predetta trasformazione contra legem sia predisposta con atti negoziali di frazionamento, divisione, vendita o atti equivalenti idonei a disvelare in modo non equivoco un intento lottizzatorio, ossia la volontà di realizzare un insediamento abitativo che, per caratteristiche e dimensioni, sia tale da stravolgere la destinazione urbanistica di zona, vanificando l’attività di programmazione dell’autorità pianificatrice.
Ebbene, è la stessa ordinanza del Comune, annotano i giudici, ad attestare che gli edifici realizzati (quattro in tutto, sparsi in un’area di trentamila metri quadrati) rispettano gli indici di edificabilità vigenti per le zone agricole e dunque di per sé non sono tali da stravolgere la destinazione di zona impressa dal ‘Piano regolatore generale’. Identico ragionamento per le opere di urbanizzazione (allungamento di stradella interpoderale e allaccio fognario), del tutto compatibili con la destinazione agricola del fondo e con le poche abitazioni rurali costruite nel rispetto degli indici fondiari dell’area su cui insistono.
Infine, non risulta che le operazioni negoziali poste in essere (vendita a società immobiliari di alcuni limitati lotti per la realizzazione di poche villette assentite dal Comune con permesso di costruire e cedute a terzi) siano idonee a disvelare in modo inequivoco un intento lottizzatorio nei termini indicati, né sembrano preludere a interventi di ulteriore trasformazione edilizia e intensificazione del carico insediativo dell’area in violazione della destinazione urbanistica della zona, tali da configurare una possibile lottizzazione parzialeì o incompiuta al tempo delle verifiche amministrative .
Impossibile, quindi, secondo i giudici, parlare di lottizzazione abusiva, sotto il profilo materiale o anche solamente negoziale.